今天是2020年11月25日 星期三,欢迎光临本站

 

服务热线:0555-2223921

首页 > 律所案例 > 民事案例

律所案例

民事案例

划拨土地转让合同的效力该如何认定

文字:[大][中][小] 2013-12-20  浏览次数:2453
本期主持:万 静 法制日报公司法务专刊部编辑
本期嘉宾:郑 华 中国人民大学公共管理学
院土地资源管理学博士、副教授
本期嘉宾:周 珂 中国人民大学法学院教授、博士生导师
本期嘉宾:王卫国 中国政法大学民商经济法学院院长、教授
      话题背景
      2000年12月26日,中国储运总公司所属郑州中储物资流通中心(独立法人、简称物流中心)与河南郑州中原国家粮食储备库(简称粮库)签订《土地使用权转让合同》,约定物流中心向粮库转让国有划拨土地100亩,总价款1850万元。合同签订后,粮库向郑州市土地管理局递交请示报告,请求批准。土地管理局于2001年1月19日做出批复:收回物流中心100亩国有土地使用权;同意粮库按划拨方式办理该土地使用权登记手续。随后粮库依批复办理了登记手续,并先后向物流中心支付1520万元,拖欠330万元未付。
      物流中心起诉追索330万元拖欠款。郑州市中级人民法院一审判决粮库清还欠款。河南省高级法院在二审中,以双方所签土地转让合同未经批准、合同未生效为由撤销了一审判决,物流中心330万元诉求未获支持。随后粮库根据省高院的终审判决,在郑州市中级人民法院提起诉讼,以物流中心收取的1520万元构成不当得利为由,要求返还。2005年5月,郑州市中院一审判决物流中心将1520万元返还粮库。
在有关此案的多个判决中,出现了完全相左的结论。这表明如何认定划拨土地转让合同的效力是一个非常值得关注的话题。
      以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金,或者不办理土地出让手续,直接办理划拨土地使用权划转手续。在后一种情况下,土地局只负责办理土地使用权划转,不收取土地出让金,但应该告知当事人向财政部门上缴土地收益。
      议题一 划拨土地转让效力如何确定
      主持人:国有划拨土地转让合同的效力应该如何界定?本案中的土地转让合同效力到底处于一种什么状态?
      周珂:本案中的合同属于划拨土地使用权转让合同。在双方当事人之间签订合同之后,按照民法和合同法的规定,合同关系应当成立。但是按照房地产管理法和土地管理法的有关规定,这种转让关系应当由有关的行政管理部门审批。在获得批准的情况下,有两种途径,一是补办土地使用权出让手续,把行政划拨土地转为出让土地;二是不办理出让手续而把转让收益中的土地收益按规定比例提取并上缴财政部门。按照这些行政管理法的规定,双方当事人之间签订了合同,在未经过行政审批的情况下,合同是未生效的或是所谓效力待定。这就产生了民法和合同法的规定与行政管理法的规定相冲突的问题,即应该如何看待合同的效力。
      我认为应当遵照民法和合同法的规定,承认这是合同关系,应当以合同关系的准则处理。所谓效力待定,不是严格意义上的合同法概念,这个提法与民法通则和合同法的规定不符。我国合同法规定,承诺生效时合同成立;又规定依法成立的合同,自成立时生效。实践证明,所谓效力待定的提法有很多害处,容易人为地制造纠纷,应当尽快把这个异化物从法律生活中剔除出去。
      王卫国:根据我国合同法第四十条,以及土地管理法方面的规定,划拨土地使用权转让,不具备出让条件的,可以不办理出让手续,但转让方应当按规定比例将转让土地所得的交易额的一部分上缴财政部门。本案中双方签订的土地转让合同,是依法成立的合同,在双方当事人之间产生了合同上的权利义务关系,并且土地受让方已经依合同支付了大部分土地转让款项,应视作是对合同的部分履行。只是依照有关法律,双方办理划拨土地转让时,除了向土地部门申请办理土地权属变更手续外,还应当向财政部门申报土地交易额,并按核定的比例上交所得收益。
      郑华:根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称条例)第45条规定:属于划拨土地转让的,要符合若干条件,其中之一是“依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金”。再据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条规定:依照本办法规定签订土地使用权出让合同,应向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
      物流中心与粮库的交易属划拨土地转让的性质。国家规定土地交易合同的最终发生效力取决于两个条件:一是完成权属登记;二是要向政府部门补交土地出让金。由此看来,物流中心与粮库之间的交易尚未终结。在这种状态下,司法机关拒绝认定其合同效力是合法合理的。
      议题二 划拨土地转让应如何进行
      主持人:我国关于国有划拨土地的转让程序到底如何规定?应该如何看待土地局针对物流中心与粮库之间土地转让行为作出的行政批复呢?
      王卫国:应当根据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例以及房地产管理法等法律法规进行。就是以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金,或者不办理土地出让手续,直接办理划拨土地使用权划转手续。
      在后一种情况下,土地局只负责办理土地使用权划转,不收取土地出让金,但应该告知当事人向财政部门上缴土地收益。在这一过程中,土地局只负责审核土地转让部分,不负责审查转让价金部分。因此,土地部门对交易价金的意见或态度不能作为判断合同价金条款效力的根据。
      周珂:关于本案的行政批复,应当属于房地产管理法第三十九条所称的人民政府审批。合同是当事人之间的民事行为,任何行政机关无权审批民事合同,只可以审批合同中当事人涉及行政机关主管范围内的行为,因此即使是房地产管理法也没有规定审批合同,无效民事行为中也没有未经审批无效的提法。因此,以合同未经审批未生效为由强行解除当事人的民事合同是错误的,也是没有法律依据的。
      郑华:本案中郑州市土地局按地方的《土地使用权划拨审批》程序,批复并办理了划拨土地登记手续,同时放弃了应收的土地出让金。据了解这种采取名为划拨实为转让的交易行为在地方已成为惯例,其中不无瑕疵。用划拨程序批复转让交易,适用的法律程序与交易的内容及性质是名不符实的。相关管理部门的这种作法,实际上是没有承认企业间转让行为的合法性,只承认划拨行为的合法性。
      交易双方之所以接受这种张冠李戴的行政批复,也是想回避补交土地出让金,但承担了政府不承认其转让合同合法性的风险。
      议题三 划拨土地转让风险应如何防范
      主持人:对于此类案件,最高人民法院在今年8月1日实施的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中规定:土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府同意转让,并由受让方办理土地使用权出让手续的,土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。那么像本案这样的情况,是否可以适用?如果不能适用,该如何处理?
     周珂:这个司法解释在一定程度上缓解了前述立法上的冲突,其规定也是合理的。这个司法解释承认了这种土地使用权转让合同的合法性与特殊性。但就本案来说,二审判决已生效,且这个司法解释自今年8月1日起施行,本案在这次诉讼中看来是不容易解决了。至于如何处理,我不想充当律师的角色,但当事人应当注意到,这个司法解释更加注重对当事人基于意思自治订立合同的法律保护。而本案一些节外生枝因素使这个好好的合同未能履行,当事人不妨考虑在当前有利的环境下重新确立合同关系,把这个有利于合理利用土地资源、有利于经济建设的好事进行到底。
郑华:我认为本案并不适用最高人民法院的司法解释。因为这条司法解释规定的情况是指办理出让手续,而不是办理划拨程序。可见对这种地方惯例高法的解释并未予以认可。
      在本案中土地局的行政批复也不是完全合理的,从批复字面上看,将一个土地使用权人的划拨土地无条件收回划拨给另一使用权人,在正常的情况下是不可能被企业接受的。这里面已经隐含着侵犯企业权益的风险。
主持人:本案中的土地出让方,依据郑州市土地局的行政批复交出了土地,但是按照省高院的判决,它又无权再索要剩余款项,且又面临着要退回原先1520万交易款的危险,那么作为土地出让方应该如何寻求救济呢?
      王卫国:在本案中,土地出让方按合同约定收取的1850万元既不违法,也不构成不当得利,因为这是属于划拨土地出让方通过转让方式所获得的收益,应该受法律保护;只不过按照相关法律的规定,这项转让所得收益中的应上缴部分,属于违反规定迟延上缴,应当迅速办理补缴。所以,本案的受让方事后以不当得利为由要求返还这笔钱是违反诚实信用的,法院不应该支持;粮库拖欠并拒绝支付余款也是一种违约行为。如果土地转让后受让方已经在土地上有投入,恢复原状将会造成一定的损失,而这个损失是要由违约方自行承担的。所以,较为妥当的处理办法是驳回受让方的诉讼请求,并责令其向对方支付拖欠的余款并承担相应的违约责任。

      郑华:从这个案例中可以得到一个启示,土地交易行为应以合法为前提,任何钻政策法律漏洞的作法,都是有极大风险的;同时地方政府这种变通的作法,是变向的绕过国家政策法规,不但帮不了自己的地方企业,反而给企业带来极大的危害。所以企业应从此案中吸取一个经验教训,依法交易,用法律保护自己的权益。交易各方要尽可能达成多赢,而不是在损坏国家利益和合作方的利益的基础上去追求利益的最大化。

      转自:法制日报(2005年8月12日)

皖公网安备 34050302000247号